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CAUAP原創報告九:疫情來襲,鄉村治理的影響及對策建議

作者:agriplan 更新時間:2020-03-03

本文章為中國農業大學農業規劃科學研究所“新型肺炎疫情影響”研究課題《新型冠狀病毒感染肺炎疫情對農業農村生產生活影響及對策建議》內容的專題九《新型肺炎疫情對鄉村治理的影響及對策建議》,完整報告還包含蔬菜產業、水果產業、畜牧水產業、糧油產業、食品供應、休閑農業、農產品電商物流、農民工就業增收等多個專題報告。 

治理(Governance),最早由世界銀行在1989年提出,被定義為國家經濟與社會資源管理中運用權力的方式。鄉村治理是治理理論在鄉村管理中的廣泛應用,涉及鄉村治理主體、權力結構、目標、方式等不同維度,通過對資源進行合理配置和生產,促進當地經濟、社會的發展以及環境狀況的改善。

我國傳統鄉村基本上是一個“穩固的鄉村共同體”,是一個“知根知底的熟人社會”,依靠傳統的村規民約等道德性力量維持鄉村秩序。經歷了改革開放以及城市化浪潮,極大地“撕裂”和“解構”了傳統的“鄉村共同體”,大量農村富余勞動力進城務工,“季節性”和“階段性”地改變了鄉村的治理結構。

新型冠狀病毒感染肺炎疫情對鄉村信息化建設的影響更大,鄉村信息化建設將會加速推進。客觀講,農村地區許多人沒有瀏覽新聞信息的習慣,年紀大者尤甚。新型冠狀病毒感染肺炎疫情發生以來,城市居民和農村居民兩大群體對于疫情防控意識的不同暴露出鄉村信息化建設的不足。

9.1新型肺炎疫情對鄉村治理的影響

新型冠狀病毒感染肺炎疫情屬于公共突發事件,突發事件需要應急部門跨區域、跨部門、跨警種,應急過程需要快速指揮、統一應急、聯合行動,應急的效果才能達到規模收益和集成效應。從此次疫情爆發到黨中央、全國上下、城鄉間聯防聯控的態勢來看,確實發揮了社會主義的制度優勢,且能集中力量辦大事,能夠快速反應、統一應急、聯合行動、跨區域、跨部門、跨警種協作。

在疫情防控方面,涉及到鄉村治理問題,相對于城市防控來說,大量人口返回鄉村,也為防控提供新的戰機。鄉村人口密度小,是熟人社會,鄉村疫情防控與城市存在相當的差異。鄉村治理不僅強調政府的強有力領導,還強調公眾的廣泛參與、依靠社會的力量和民間力量應對公共突發事件。

以河南為例,與全國其他省份時間差不多,河南省1月25日啟動重大突發公共衛生安全一級響應。但是,在1月24日,就能看到朋友圈里傳播河南硬核防控做法。就觀察來看,河南的防控算是夠硬。呼吸道傳播和接觸傳播是這次疫情的兩種主要傳播方式。對于農村疫情防控來說,采用封路、封村甚至封門這種“硬”做法,應該說是十分有效的。

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同時,在疫情面前,鄉村的公共基礎設施更加捉襟見肘,不僅缺少必備的醫療設施,更缺少醫護人員,封村、封路也變成了“被動”的最好的選擇。該措施也成為百度指數熱搜的輿情關注熱點,2020年1月25日關注度迅速上升,1月30日后雖有減弱,但依然保持著較高的關注度。

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  春節期間“封村、封路”百度搜索指數變化趨勢

從鄉村來看,縣城封路、禁車等,影響都不太大。本來就是冬閑季節,返鄉人員正好在家休息休息。對于群眾來說,減少一點娛樂活動和走親訪友來防控疫情,容易被接受。鄉村封路、封村等也間接暴露了基層治理方面的不足。這次疫情暴露出基層治理的最大“短板”就是缺乏對人民群眾的有效組織動員

以河南為例,一個靠近湖北的縣城,全縣從湖北方向返回人員3000余人,平均到全縣十多個鄉鎮,百余個行政村,數百甚至上千個自然村(村民小組),每個村,可能只有一兩個人,遠遠少于村莊黨員干部和村醫數量。如果基層組織動員起來,疫情應該是能夠很好控制的。

另外,東部地區與中西部地區也走向了分化。東部沿海由于地方財力雄厚,很多地區對鄉村基層組織進行改造。譬如,在鄉村建設網格體系,用網格員替代村民小組長,用網格治理替代基層群眾自治,將城市的治理方式推到鄉村。在這次疫情防控中,類似浙江省,由于已經建立比較健全的“橫到邊、縱到底”網格體系,因此,可以不靠封路、封村等方式來防止疫情傳播。

中西部地區過去十多年很少面臨過重大的基層治理挑戰。一些地區,長期以來基層組織不被激活,疫情突發之后,近乎本能反應地采用了封路、封村、禁行這種簡單、原始甚至有點“粗暴”的手段,一夜回到農耕時代。

新型冠狀病毒感染肺炎疫情發生后,各地先后啟動重大突發公共衛生安全一級響應,隨后以河南為代表的廣大鄉村第一時間采取了“封路”、“封村”、“大喇叭廣播”等防疫措施。面對疫情,廣大鄉村第一時間作出的積極反饋,反映了基層組織強有力的組織力、動員力和執行力,但同時也暴露出了基層治理能力弱化的問題。鄉村干部在采取“封路”、“封村”等硬核防疫措施時忽視了以上措施對農村居民生活的影響,甚至出現了《家人疑似新冠肺炎被隔離湖北17歲腦癱兒獨自在家6天后死亡》的情況。從鄉村治理體系看,基層組織應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的防疫措施暴露出基層治理能力弱化。

9.2針對新型肺炎疫情鄉村治理應注意的事項

先期大批武漢工作生活的人員已經回鄉,不論是患病醫治還是疑似病例、隔離觀察,基本得到了有效的控制,這里不再贅述。對于現在全國各地的封村、封社區從鄉村治理的角度作下分析,重點在于探索鄉村科學防治疫情的注意事項。

(1)社會力量和民間力量基本未參與應該注意

從自己家鄉各村封村的情況來看,前期不作宣傳,直接作出封路處理,嚴重影響了村民的出行、生活生產物資的運輸。回京途中(早期),各個檢測路口測體溫,并未詢問來源地或出示身份證件。調動廣大農民的積極性,讓農民成為鄉村治理的參與者。只有充分發揮農民的主體作用和首創精神,讓農民成為鄉村治理的受益者,才能增強他們的獲得感、幸福感和安全感,鄉村治理現代化才能長期可持續、行穩致遠。

(2)鄉村或社區防控管理的有效性應該加強

自己家鄉各村的封村只是白天封閉主要和次要路口且有人看守、晚上封閉并無人員看守,鄉村小路未封閉、人員依然可以進出,造成了封村只是形式上的封閉。回京后的小區,雖然小區出入口需要登記、詢問來源地、查看身份證件和租住合同后辦理出入證,但周邊圍欄并無人員巡視,對小區居民的素質提出了較高的要求。

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(3)需要發揮現代信息技術在鄉村防疫管控中的積極作用

為了宣傳新型冠狀病毒感染肺炎疫情防疫知識,摸排村民健康和出行信息,督查村民行為,各地基層政府想出了各式各樣的方法,但最為普遍的就是大喇叭廣播、拉橫幅、張貼和分發宣傳單、挨家入戶摸排。這些措施在宣傳新型冠狀病毒感染肺炎疫情防疫知識,監督本村居民行為起到了積極作用,特別是大喇叭廣播成為向農村居民宣傳新型冠狀病毒感染肺炎疫情防疫知識,監督本村居民行為的最有效途徑,但是拉橫幅、張貼和分發宣傳單、挨家入戶摸排等疫情知識傳播和排查措施也暴露出了鄉村信息化建設的薄弱。

當前,網絡已成為許多農民尤其是新生代農民工作生活不可缺失的內容。2019年12月,農業農村部、中央網絡安全和信息化委員會辦公室聯合印發了《數字農業農村發展規劃(2019—2025年)》,對鄉村數字化建設作了重要部署。在此背景下,此次新型冠狀病毒感染肺炎疫情防疫過程中暴露出來的鄉村信息化薄弱問題將強化地方政府對于鄉村信息化建設的重視,鄉村信息化建設的進程將會進一步加快。

(4)進一步完善鄉村基層服務體系建設

從農村基層服務體系看,地方政府為保障農村居民生活用品需求采取的措施暴露了農村基層服務體系不健全。

與20年前的農村不同,現在農村居民的生活物資很難實現自給自足,農村居民對生活物資的購買主要依賴于農村大集,由于新型冠狀病毒感染肺炎疫情的發生,農村大集全部臨時取消,農村居民生活用品的保障出現困難。部分地方政府為了保障此次疫情發生期間農村居民的生活用品需求,設置了臨時的農村生活必需品保障點,這在一定程度上緩解了當地農村居民生活用品購買難問題,但同時也暴露出了現有的農村便民服務站服務能力弱,農村基層服務體系不健全等問題。

9.3針對新型肺炎疫情對鄉村治理影響的未來展望

在人類文明發展史中,每一次重大公共突發事件都會帶來人類社會的組織方式、治理方式和制度體系的變革,技術變革與治理變革之間永恒互動。19世紀,英國的公共衛生事件帶來了現代城市規劃,重點關注工人的健康飲用水及工作生活環境的改善。SARS病毒的出現使得中國更多的城市、鄉村開始重視人們的健康問題,健康城市、健康鄉村的創建蔚然成風。

鄉村在應對突發公共事件的時候,應該加強黨組織在基層管理中的作用,除了依靠政府強有力的引導指導外,更多的依靠民眾和社會力量,采取有力的措施自我防護,防控疫情擴散。壯大基層民主自治的活力和基礎,組織化有序化動員基層民眾,培育良好的公民文化氛圍,加強鄉村法治建設的力度。

政府或社區、鄉村自治組織應強化社區或村莊防控網格化管理,在挨家挨戶作好宣傳的同時,采取更加周密精準、更加管用有效的措施,防止疫情蔓延。在加強疫情防控的同時,各地要加強統籌協調,確保人員車輛正常通行。疫情嚴重的地區要集中精力抓好疫情防控工作,其他地區要在做好防控工作的同時全力支持和組織推動各類生產企業復工復產,妥善處理疫情防控中出現的各類矛盾和問題。

公共突發事件政府負有創建、維護和解決治理網絡的責任,但重點是發揮“突破利益梗阻”核心的作用,使多個利益相關者能夠參與進來,凝聚對公共利益的共識,形成有效的集體行動,最終實現日常運作的簡單性和自動化,以及服務交付和政府管理的靈活型和響應性。在此基礎上,穩固鄉村共同體紐帶,提升禮俗性德治力量,形成城鄉一體化的自治、法治與德治的治理結構,由此鄉村治理現代化才能夠建立在可靠持續的制度基礎之上。

在2020年這個保障“十四五”順利起航的奠基之年,從中央到地方均開始謀劃“十四五”農業農村現代化規劃的編制工作,新型冠狀病毒感染肺炎疫情發生后暴露出的鄉村治理問題,將被各級政府重視。從這個層面上看,農村基層治理能力的提升和農村基層服務體系的完善將在“十四五”被重點關注,我們相信,隨著相關政策的出臺,鄉村治理中的農村基層治理能力將會得到更大提升,農村基層服務體系將會得到更好完善,鄉村治理的現代化進程將會被加速推進。

(執筆:中國農業大學農業規劃科學研究所 嚴瑞河博士)


中國農業大學農業規劃科學研究所最新研究報告《新型冠狀病毒感染肺炎疫情對農業農村生產生活的影響及對策建議》專題九發布。
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